高顺制定的粮食价格被执行的非常到位，随着时间的推移，全国的粮食价格越来越高，效果逐渐显现出来，使得大量的百姓无以为继。

徐州、豫州、荆州、司隶等地相继爆发了大规模的农民起义，他们都打着黄巾军的旗号，加上冀州的黑山军各部此伏彼起，声势复盛，在大汉逐渐形成燎原之势。

他们攻略郡县，劫掠大族富户，造成极大的恐慌；官兵在镇压中遭遇接连失败，令皇帝刘宏大为恼火，让他庆幸的是北疆还算安稳，没有蛮夷来捣乱；现在只有青州、幽州以及高顺和周飞控制的并州部分郡县还算安宁。

灾害天气接连不断，干旱连复一年，粮食逐年减产，粮价飞涨，百姓生活在水深火热之中，苦不堪言，卖妻卖儿女者已不罕见，易子而食者时有发生。

很多人都预料到天下大乱将至，都开始为未来做筹备。

三月，太常刘焉刘焉目睹朝纲混乱、王室衰微，故向朝廷建议说：“刺史、太守行贿买官，盘剥百姓，招致众叛亲离，应该挑选那些清廉的要员去担任地方州郡长官，借以镇守安定天下。”

州刺史本为朝廷派往地方的监察官，东汉以来，渐向地方行政官转化；皇帝刘宏为镇压此起彼伏的农民起义，遂从刘焉之议，改州刺史为州牧，以重其职，镇压叛乱，平定四方。。

于是，州牧成于居于郡太守之上的行政长官，握有一州军、政大权，职位甚重；从此州牧各据一方，形同割据政权，这种状况最终演化成为汉末诸侯割据分争的局面。

刘焉本来想领交州牧，远离中原，躲避祸乱；因为他听侍中董扶说益州有天子之气，心中大喜，便改向朝廷请求为益州牧。

当时，益州刺史郤俭在益州大事聚敛，贪婪成风。

于是朝廷便以刘焉为监军使者、益州牧，封其为阳城侯，命刘焉前往益州逮捕郗俭，整饬吏治、安抚百姓。

因为道路不通，刘焉暂驻在荆州东界。

此时郤俭已被黄巾贼马相等杀死，但是刚称帝几日的马相又被益州从事贾龙组织军队击败。贾龙于是迎接刘焉入益州，治所定在绵竹。

刘焉上任后，任命贾龙为校尉，将他迁到绵竹居住；刘焉安抚收容逃跑反叛的人，极力实行宽容恩惠的政策，但内心已别有图谋。

与此同时，周飞被任命为并州牧兼任河东郡太守，驻地从太原郡晋城改为河东郡安邑，远离高顺的桃园堡；陛下意欲用周飞牵制高顺。

房良被任命为青州牧，，继续兼任泰山郡和琅琊郡太守，驻地改为济南国东平陵城；武安国被任命为济南国相。

冀州刺史刘虞被任命为冀州牧，也是为牵制高顺所设。

第一批州牧共设了四位，皆为皇亲国戚或者宗室之人。

让高顺震惊的是，周飞和房良被任命为州牧后，系统认可的地盘迅速增加了二十万平方公里，包含他们所有辖区的面积，此时，系统认可的面积已达到六十多万平方公里。